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要弄清这个问题，就需要弄清宋代的地方行政建制：
严格地说，宋朝的地方实行州、县两级建制。州级行政系统包括府、州、军及领县的监，县级行政系统包括县、军使及隶属于州军的监。
一、州级行政单位
北宋前期，地方行政系统基本沿袭唐、五代旧制。从神宗时期开始，出现了较多变化。府、州、军、监，一般地说,宋朝在地方设置府、州、军、监一级行政机构。北宋初，共设府、州、军、监个。
仁宗初，设个。神宗熙宁八年（），减为个。徽宗时，增至个，南宋个。
1、府
唐朝的府设置较严，如果不是为了提高都城的地位，便是为了将皇帝驻跸之地予以升格。尽管唐朝设府不过10处，但开启了后世府制的先河，对后代的地方制度发生重要影响。宋初承袭唐制，也在地方实行府制，但置府条件放宽很多,只要属于军事上或经济上比较重要的城市，都尽量设府加以统治，而且与日俱增，以致府在地方行政上的地位和功能，与普通州、军几乎没有两样。
北宋最多时共有府34，其中为京府4，次府即普通府30。四京府为东京开封府（都城汴京）、西京河南府（洛阳)、南宋应天府（宋城)、北京大名府（大名、元城）。东京系沿后周之制，西京因后梁和后晋之旧，南京则在宋真宗大中祥符七年（）升建，北京在仁宗庆历一年（）升建。次府如颍昌、真定、太原、京兆、河中、凤翔、江宁、江陵、成都、兴元等府。四京府的地位在普通府、州之上。南宋时，共设42府。
宋朝还实行“藩府”制，将行在府和陪都以及一些重要的府州定为藩府。神宗熙宁间，大藩府有三京（除汴京以外)，京兆、成都、太原、荆南、江宁府，延、秦、扬、杭、潭、广州，共14处。南宋时，藩府有三京、颍昌（即许州)、京兆、成都、太原、建康（即江宁)、江陵、延安、兴仁（即曹州）、隆德（即潞州）、开德（即澶州）、临安府，秦、扬、潭、广州，共18处。藩府较“节镇”稍高一等，在大臣出任地方官和官员的职田方面有密切关系。
2、州
宋初承袭唐制，在比较重要的城市设州。北宋初，设州个。神宗熙宁八年（），减为个。
宋朝州的等级大致有两种划分，第一种是分为节镇（节度州）和防御州、团练州、刺史州四个等级，不仅表明州的重要程度，而且决定州的官厅设置；此外，这些等级名称又作为官称，用做一些武官的官阶，与各州实际毫无关系。第二种是分为雄、望、紧、上、中、下州六个等级。
凡4万户以上者为上州,2万户以上者为中州,不满2万户者为下州。另外，还有称为“化外”的羁縻州。
3、军
宋朝承袭唐、五代旧制，在军事要地设置军。五代后梁和后晋为了防制契丹,或加强对某一地区的控制,个别设置军。后周时，设军6次，皆寄治于县，隶于州。宋朝开始较多设军，神宗熙宁八年达27处。
军的地位略低于州，所谓“地要不成州而当津会者，则为军”。军分为两个等级，即军和军使，两者的区别在于，军与府、州、监同级，而军使实际只是县级行政单位，因为种种原因，需要增加事权，才加军额，其行政长官仍为知县。
所以，实际上是“知县兼军使”。但军使毕竟地“当津会”,事权重于县。所以，军使的地位“在县之上，军、监之下”。此其一。军与府、州、县一样，隶属于路；军使则隶属于府、州。如枣阳军原为随州枣阳县,升为军后,又降为军使，只令知县充军使，仍隶属于随州。此其二。
军之下有一二属县，而军使一般则仅辖倚郭县。此其三。军和军使，都是当时的地方行政单位之一。
4、监
宋朝沿袭唐、五代旧制，在坑冶、铸钱、制盐、牧马之地置监。五代时,因这类监官的职权往往超过县令,乃有以监兼领县政的制度。于是监逐渐成为地方行政单位的名称。宋朝又进一步扩大其管辖区域，设置属县，增加其行政权力，使之成为与府、州、军同级的行政单位。
神宗熙宁八年，仅设4监，后来逐渐增多。元丰时，增至56监。宋朝的监可以分为三个等级：第一等是同下州的监，第二等是隶属于府、州的监，第三等是隶属于县的监。第一等监实际只是县级行政单位。
神宗元丰时，同下州的监有4处，如荆湖南路的桂阳监，成都府路的陵井监，梓州路的富顺监，夔州路的大宁监。这一等的监一半除有倚郭县外,还有属县以及户口。如桂阳监有平阳和蓝山两县,共有主户户、客户户。这一等监的另一半没有属县，但也有户口。如富顺监共有主户、客户户；大宁监共有主户户、客户户。表明这些监还管辖许多居民，显然还有治理民政的职责。
隶属于府、州的监则没有属县，但也带有民户。如西京阜财监、徐州利国监、兖州莱芜监、卫州黎阳监等,共33处。隶属于县的监,仅处于乡、镇的地位，只是一些规模较小的矿冶、制盐场所。如商州上洛县阜民监和洛南县铁钱监，杭州钱塘县盐监和盐官县盐监等，共19处。
二、县级行政单位
县、镇、寨-——宋朝在府、州、军、监之下又设置县一级行政机构,是地方行政区划两级建制中最基层的一级。县以下，在居民稠密和工商业稍为发达或地形险要之地设置镇、寨。
1、县
宋朝承袭唐、五代旧制，以县为地方行政的最低层级。宋太祖开宝九年，共有县个；仁宗初，共个:神宗熙宁八年,合并为个。将县分为赤、畿、望、紧、上、中、下七个等级。宋太祖建隆元年,分为八等,中等增加中下等。
京都所治之地称赤县,京城的旁县称畿县,户以上称望县,户以上称紧县,户以上称上县，户以上称中县，不满户称中下县，户以下称下县。后来取消中下县这一个等级，将不满户以下都列为下县。
2、镇、寨
宋沿隋、唐之制，各县在居民稠密、交通重要、工商业稍为发达的地点设置镇。最初实行镇将制，每防人为上镇，人为中镇，不满人为下镇。后收回镇将之权归于县，另由朝廷委派镇官。宋朝著名的镇，如东京祥符县陈桥镇、密州板桥镇、秀州华亭县青龙镇、无为军庐江县崑山镇、真州扬子县瓜步镇、通州海门县崇明镇、濠州定远县藕塘镇、建州建阳县麻沙镇、太平州黄池镇、饶州浮梁县景德镇等。
在地形险要、必须驻兵扼守防御的地点，不论是平原，或是山区、沿海，都设置寨或要冲城。如南宋绍兴府余姚县的眉山和二山、庙山各寨,“皆系沿海控扼去处”。黎州的安静寨、要冲城、盘陀寨，也分设在本州各“形势控扼处”，与少数族接境的“紧靠边界瘴烟之地”。
三、知府与知州
知州的全称为“权知某州军州事”，别称“州将”。一般每州一员。宋太祖“始削外权，牧伯之缺，止令文臣权莅”。据王琪记载，太宗曾问宰相赵普:“唐室祸源在诸侯难制，何术以革之?”赵普答道:“列郡以京官权知，三年一替，则无虞。”于是分命朝臣出守列郡。后来，参用文、武官，但以文臣为多。二品以及兼带中书、枢密院、宣徽院职事者，称“判某府、州、军、监”。
河南和应天府、大名府是宋朝的陪都，它们的知府必兼“留守司公事”。太原府和延安府、庆、渭、熙、秦州的知府或知州,则兼经略安抚司使、马步军都总管。定州、真州府、瀛州、大名府、京兆府的知州、知府，则兼安抚司使、马步军都总管。泸、潭、广、桂、雄州的知州则兼安抚司使、兵马钤辖。颍昌府，青、郓、许、邓州的知府和知州则兼安抚司使、兵马巡检。
一般知州也必兼本州提举或主管学事、提举数州兵甲巡检公事。有时少数府、州同时有三名长官。如仁宗庆历初，夏竦最早被任命为判永兴军府兼都部署、经略招讨使，随后陈执中又被任命知永兴军府兼同都部署、经略使，但两人议论边事，意见不合，因而在“分出按边”时，夏竦屯鄜州，陈执中屯泾州。不久，又以范雍为知永兴军府。于是一府出现3名知府或知军，“公吏奔趋往来，想不胜其扰，自昔未尝有也”。当然，这是特殊情况。
担任知州者，有一定的官阶和资历的限制。已在朝廷担任官职而出任知州者，必须是殿试前三名或省元，太学释褐状元，在朝任官较久者；其他未曾任县官之人，不是三丞（太常承、秘书丞、殿中丞）或二著（著作郎、著作佐郎）、权郎，就只能授予通判差遣。
但从神宗时，为了提拔新进，任用一些资序在通判以下的人出任知州，则称“权发遣知州”；如再升迁，则落“权”字匹。仅有监当资序的官员，不得除授郡守。年龄则限定在70岁以下。孝宗初年，规定武臣中正任观察使以上差充知州、府者，称为“知某州、府”；通侍大夫至右武大夫差充知州者，称“充某州”如系应差文臣待制以上人知州、府，称为“权知”；武功大夫至武翼大夫带遥郡差充知州者，则也称为“权知某州”。
如系应差文臣待制以下人知州、府，称为“权发遣”；武功大夫至小使臣差充知州、府者，也皆称“权发遣”。南宋后期的“吏部条法”,规定凡经历两任通判终满,才准许注授知州差遣；如果缺人选注，可以注授第二任通判资序或初任通判之人，但都须从未犯过赃、私罪。
知州，作为一州的长官，有权总理州政。《哲宗正史·职官志》记载，知州负责向辖境的百姓宣布朝廷条制，用教育的方法来引导他们向善,而用刑罚来纠正邪恶。“岁时劝课农桑,旌别孝悌”依照朝廷的法制,管理户口和赋役、钱谷以及审理案件。“凡兵、民之政皆总焉”。此其一。
属县的公事，如果县令和丞不能决定，则负责决断；如果自己也不能决断，则禀告所隶监司及朝廷省部裁定。有关朝廷法令条制，先弄清其意义，认真执行，再发付各县。此其二。
遇有朝廷赦宥，则率须官吏宣读，而后颁布全境。遇朝廷举行祀典，考察所属官员的德才，予以推荐；如发现官员无能、懈怠或违法，则随职事奏劾。遇到水旱等天灾，按照规定赈济和安集流亡人户。州县出现祥瑞和百姓有孝义值得称道者,根据事实向上申报。此其三。
看来知州的职权范围是相当广泛的，几乎无所不包。在政治上，因为各州直隶京师，知州有权直接向朝廷奏事。
在财政上，知州也是主财计者。北宋前朝，各州上供朝廷和转运司调拨的钱物尚无定额，二税也按定的比例留给州郡使用，知州的财政管理尚有一定的独立性。但从神宗时起，先是将各州上供钱物额猛增一倍，随后又创立“无额上供”。到徽宗时，重修上供额，各路比神宗时又增加至十数倍。这样,知州在财计上只是催督二税、收取各种课利等财赋，以便按照定额上供朝廷和本路转运司（南宋时还有总领所),甚至受命调拨给邻州和邻路。
从高宗时开始，规定在知州任满离职时，必须将现管钱物向新任交割，并且要将交割的钱物数目，依照钱物的经常、余羡、支用、起解、桩积、增亏等类，分别各种窠名；在交割时，不仅要开具数目和窠名，还要说明各项钱物的用途，如用于今后桩管或合充支造、合行起纲。这些情况都要申报省部。
在司法上，宋朝知州的职责比唐朝中期以前为繁重，而神宗以后则又为减轻。中唐以前，州的长吏不亲“监决”。到宋太宗时,规定凡决徒罪,各州长吏必须亲临。在神宗元丰改制以前，知州有权审核属县报呈的徒以上案件之权，也有权判决包括死刑的大小案件。元丰改制后，加强了监司对州县的监督，取消了知州的大辟终审权，规定必须申报本路提刑司核准，方可执行。
在军事上，北宋前期的知州握有一定的兵权，尤其是兼任本路安抚使、马步军都总管或兵马钤辖、兵马巡检、提辖兵甲等差遣者。但在神宗兵制改革以后，兵马改隶正将和副将,“是守无兵权也”。到南宋时，州、县的所有禁军、厢军，甚至弓兵之籍都归帅司，于是知州的兵权减少到最低限度。
四、知县
五代时，忽视对县令的选拔，往往将龌龊无能者注为县令,致使地方政治腐败。宋朝吸取这一教训,从太祖建隆三年（）开始，大县和驻有兵马的县，选派一员升朝官和京官（文臣）或三班使臣（武臣）担任知县事；小县选派一员选人作县,则称县令。
真宗咸平间(-），规定知县兼领兵马者，升朝官为兵马都监，京官和选人为兵马监押。南宋时，担任知县的官阶降低，从政郎（元丰改制前为录事参军和县令）以上即可为知县事；从政郎以下，才为县令。从神宗熙宁十年（）开始，还规定选人磨勘改为京朝官后、必须担任知县一职，称为“须入”。
南宋孝宗淳熙七年（），规定武臣知县、县令的资序和年龄等，其体为经任、有举主、关升亲民人，年龄不满60、无疾病人、识字能书知哓文义人，不曾犯赃或私罪情节严重人，当官考试书判二道。
南宋后朝的“吏部条法”规定，担任知县的资序为：一、改官后，考试书、判合格；二、奏补京官曾历两任、年30以上、无过犯、有监司知州荐举；三、使臣试换京官，曾历两任四考。65岁以上和恩科55岁之人,不准注授知县差遗。沿边州县的知县，不准选差60岁以上之人。
知县或县令作为一县的长官,掌管全县的政事和民事、部分军事等。《哲宗正史·职官志》规定，知县或县令“总治民政、劝课农桑、平决狱讼，有德泽禁令，则宣布于治境”。凡是本县的户口和斌税、徭役、钱谷、赈济、财赋出纳等事，都负责管理；同时，按时编制户籍簿书，催理二税。遇到水旱等灾，及时申报，争取蠲免；百姓因水旱而流亡，负责安置，不使失去生路。民间有孝悌行义著名于乡里者、整理事实申报本州，借以激励风俗。
知县或县令的日常工作，实际主要是“管勾簿书，催督税赋”，完成每年向州衙上缴定额和额外的财赋的任务;“理婚田词讼”,审理杖罪和杖罪以下的各种民事案件。
徽宗政和二年（），为促进农业的发展，朝廷制订出县令“劝课农桑”十二条，为敦本业、兴地利、戒游手、谨时候、诫勾简、厚蓄积、备水旱、戒宰牛、置农器、广栽植、恤佃户、无妄讼。要求县令在境内“亲诣田畴，劝谕勤惰，以为力田之倡”。
南宋宁宗嘉泰二年（)，规定县令“当以十二事为戒”,这十二成为：自己不贪财，子弟不预政，官物不预借，公事不科罚，保正不催科，户长不代纳，簿帐不关销，税苗不失割，公人不下乡，推吏不鬻狱，差役不偏曲，推排不漏滥。以上的十二条和十二事，都成为考核县令政绩的一种标准，也反映了县令的职责。
随着社会关系的日渐复杂和社会矛盾的日益尖锐，以及苛捐杂税的逐步增加，县令越来越难做。宋朝士大夫经常谈到“当今作吏之难，莫若近民之官。于民尤近者，作县是也。”所以，宋朝再三强调知县或县令差遣的重要性，要求初改为京朝官者必须第一任做知县。与知州、通判不同的是，知县或县令没有对属官的“黜陟之权”。
由此，可知知府大略相当于副省级城市或者直辖市的市长兼警备区、卫戍区司令员；知州大略相当于一般地级市的市长兼军分区司令员；知县大略相当于县长（县级市市长）兼县武装部部长。
（正文完）
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